由于冬季的到来，进入西藏的清军暂时撤不回来了，而曹跃也顺势下令于华吉和袁震两人暂时驻军西藏，并将两军总计三千三百人整编为第25集团军，委任于华吉担任25军军长，袁震担任25军总参谋长，两人协助新任西藏省长扎吉土司进行青藏地区改省。
袁震曾经在陕西武备学堂学习过，是二期学员之一，当年成绩也不算是优秀，只是早期的学员全都受到了重用。他和于华吉商量之后认为，单单凭借着这3300四川兵和甘肃兵想要完全控制西藏省、南藏省和西康省，的确是力不从心，他们需要扩军，而西藏此时依旧是奴隶制度，他们可以从西藏的农奴中选拔一些人来，给与他们自由，以此来换取民心。
于华吉笑着说我们这一招岂不是在挑唆农奴对抗土司，袁震说如果土司们和领主们的权力过大，我们反而危险。第25集团军不能做一个消防员，哪里出现火警去哪里，而是应该作为一个舵手，用影响力控制西藏地区，利用当地人和当地人的矛盾来搞平衡。
这两个年纪不大的军官随后请示了中央的同时，悄悄吸收西藏农奴，并暗中鼓噪农奴起义，而25集团军则作为一个即支持农奴由保护土地财产的幕后黑手，在西藏地区逐步实现着土司改省制度的完成。
他们的才华自然被曹跃看在眼中，曹跃打算将他们掉入兵部，可是他考察了其他人没有人能够代替他们的作用，于是暂时按耐住了将这两人调到自己身边的想法。
在土司改省的同时，曹跃也进一步开始对全国的总督制度进行改革，并且正式取消了直隶总督，改直隶省为河北省，取消甘陕总督，取消两江总督，取消湖广总督，取消两广总督，取消闽浙总督，取消云贵总督，取消四川总督，仅保留东三省总督。
原闽浙总督许应骙升任文渊阁大学士，入主军机辅佐曹跃，原云贵总督王文韶升任武英殿大学士，入主军机辅佐曹跃，两广总督岑春煊任广东省长，四川总督魏光焘担任四川省长，两江总督胡聘之担任江苏省长，湖广总督饶应祺担任湖北省长。
曹跃以自己才干拙劣为理由，自请辞体仁阁大学士，但百官此时哪能让他辞职，一力挽留，曹跃“只好勉强”留任体仁阁大学士。
边区改省的同时，曹跃也对清朝巡抚制度进行了改革，各地巡抚是可以调集军队的，这也间接地为地区独立提供了便利，而曹跃是想中央集权，将军权全部调配到中央，因此接下来他在全国进行了巡抚制度改革，改巡抚为省长，保留除调派军队外的一切权利，各省民政使与按察使等受省长管辖，且暂时保留称号不变。
如此一来，各地部队不再受各省直接管辖，但为了维持治安，各省有权调集警察。这也涉及到了一个庞大的改革，就是巡捕制度改革为警察制度的问题。好在曹跃在西北已经实行了四年的警察制度，此时需要改革的时候，曹跃一纸调令，从西北陕西、青海和甘肃向外调派了两千警察协助全国进行经查制度改革。而警察制度是受到各地衙门捕头们的欢迎的，因为捕头们摇身一变成为了警长，从此之后不再是县令们的私人雇员，也不会发生下一任县令到来之后随即解雇捕头选用自己的心腹。
从此之后，捕头们（警长）和衙役巡捕们（巡警）吃上了公家饭，一切薪水由省里负责开销，从一方面斩断了三年清知府十万雪花银的臂膀。
大清国的改革如火如荼，曹跃忙得心力交瘁，他着实是觉得自己实在是太忙碌了，也难怪历史上的皇帝们都早死，一个个累得不行不死才怪。当然也不排除皇帝们不务正业天天纵情于美女后宫的。
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